A descoberta de novas fontes de recursos naturais pode simbolizar um grande aumento da atividade econômica. O petróleo, então, é fundamental no processo econômico moderno. Todavia, há alguns que exalam certa preocupação, em parte composta por questionamentos justos, mas talvez inválidos.
Com a ampliação da exploração do petróleo no Brasil, muito por causa do pré-sal, há uma tendência daquilo conhecido como “doença holandesa”, que leva a desindustrialização de um país. A Holanda, na década de 1960, exportava bastante gás, e recebia muitos dólares pela venda. Essa enxurrada de dólares valorizou o florim, então a moeda local, e o país passou a enfrentar problemas para exportar outros bens, principalmente industriais, pois sua moeda estava mais cara para o mercado externo.
Entretanto, fundamental é localizar o problema, para, a partir daí, buscar soluções. Já no século XIX, o economista britânico David Ricardo falava das vantagens comparativas: grosso modo, se dois países se especializarem em produzir aquilo que são melhores e posteriormente comercializarem esses bens entre si, a produção e o ganho socioeconômico serão muito maiores do que se ambos produzissem ambas as mercadorias.
Um aumento das exportações de petróleo brasileiro simbolizaria uma vantagem comparativa do país para com o exterior, se tornando um meio para a obtenção de dólares para a importação de bens. E, para alguns, é aí que começa o problema. Nesse processo, o real tende a ser valorizar, e o dólar ficará mais barato; por conseguinte, os produtos importados também. O brasileiro passaria a importar mais, o que seria ruim para a indústria brasileira, que passaria por apertos ainda maiores já que agora enfrenta uma maior concorrência internacional.
Porém, retornando ao conceito de vantagem comparativa, vemos que agora o país está se beneficiando ao se especializar naquilo que produz de maneira mais eficiente. O Brasil estaria realocando recursos para fora de algo que o exterior está mais competitivo, e se aproveitando de um bem que produz de maneira eficaz. Além disso, essa diminuição do peso da indústria manufatureira no produto agregado da economia pode não estar necessariamente ligada a problemas de “câmbio sobrevalorizado”, e essa diminuição pode, também, não simbolizar decadência econômica. A seguir, dois países que passaram por processos parecidos, e qual o desenrolar da situação: Canadá e Noruega.
O caso canadense
Há algumas décadas atrás, a província de Alberta, no Canadá, aumentou significativamente sua exploração de recursos naturais, e a atividade econômica na região se intensificou. Depois de uma desvalorização lenta e gradual na década de 1990, a partir de 2002 o dólar canadense sofreu uma valorização significativa – a paridade em relação ao dólar americano naquele ano era de CAD$ 1,60; por volta de 2007, chegou a ser menos do que um para um.
A indústria canadense, segundo dados da Statistics Canada, não passou por nenhum tipo de pânico nesse período. De 2003 a 2006 a produção industrial aumentou cerca de 1,3% em valores monetários reais, puxada por um aumento de cerca de 4,8% dos bens duráveis, contra uma redução de cerca de 3,4% dos bens não duráveis. Já no que diz respeito aos empregos, a taxa de desemprego, que oscilava pouco abaixo de 8% entre 2002 a 2004, caiu para pouco abaixo de 6% no começo de 2008. Distribuindo por setores e indústrias, de 2003 a 2007, apenas a agricultura e a manufatura enfrentaram queda na geração líquida de empregos. Ao passo que a manufatura perdeu pouco mais de 10% de empregos, mineração, petróleo e gás representaram um aumento de cerca de 28%, a construção civil, 26%, e as finanças, 17%.
O mercado de trabalho canadense, todavia, não é homogêneo. Enquanto as províncias do Oeste possuem taxas de desemprego que dificilmente ultrapassam os 7%, e Alberta e Saskatchewan, os 5%, as do leste enfrentam números que constantemente ultrapassam a casa dos 10%. Mas boa parte dessa diferença não se deve a exploração de recursos naturais. Alberta, por exemplo, simplesmente não cobra imposto provincial sobre o consumo. O imposto sobre o consumo cobrado existente é do governo federal, com uma leve alíquota de 5%. Outras províncias, somando a taxa federal e a provincial, chegam a quase 15%. Alberta e Saskatchewan também adotam políticas econômicas pró-negócios, evitando burocracias e flexibilizando mercados (incluindo privatizações até de lojas estatais que vendem bebidas alcoólicas, algo ainda comum no restante do país), o que atrai investimentos, imigrantes de todos os países e, também, migrantes de outras províncias.
Essa alteração se deveu bastante ao boom das commodities e à bolha imobiliária, dentro do novo contexto em que a economia chinesa criou. Na prática, o que houve foi uma realocação de capital humano, financeiro e maquinário, e não a aniquilação do mesmo; além disso, a balança comercial manteve-se positiva e estável, apresentando valores muito próximos daqueles dos anos 1990, em que o câmbio estava bem mais desvalorizado.
O caso norueguês
Já sobre a Noruega, uma situação parecida se verifica. A coroa norueguesa enfrentou forte valorização na década de 2000, depois de forte desvalorização na década de 1990. Por volta de 1995, US$ 1,00 valia cerca de 6,20 NOK e, em meados de 2001, estava em 9,50 NOK. Já na década de 2000, após essa desvalorização encerrada em 2001, a moeda sofreu uma gradual valorização, chegando a 5,5 NOK no final de 2007.
A economia norueguesa também se comportou positivamente nesse período. O superávit comercial, de pouco mais de 5 mil NOK de 1995 a 1998 sofreu um boom no final da década, e passou a oscilar entre 20 mil NOK e 25 mil NOK no começo da década de 2000. Com a valorização, o superávit caiu para cerca de 15 mil NOK no final de 2002; todavia, as contas melhoraram e em 2006 chegou a 35 mil NOK, caindo para 25 mil NOK no final de 2007 – valor maior do que o ápice daquele quando o câmbio estava desvalorizado. A moeda sofreu desvalorização com a crise de 2008 e o comércio internacional norueguês se deteriorou, mas claro que o contexto internacional influenciou bastante nessa queda. A moeda voltou a valorizar, e o superávit aumentou para mais de 40 mil NOK em 2012.
A produção industrial, por sua vez, desacelerou na época de desvalorização cambial, após uma época de crescimento no começo da década de 1990. Após crescer 7,5% em 1994 em relação a 1993, os números se deterioraram lentamente até meados de 1999, em que houve retração na produção de quase 5%, melhoraram um pouco na virada da década e se estagnaram na década de 2000.
Evidente que um setor da economia estagnado durante uma década não é motivo para se comemorar. Só que isso, ao mesmo tempo, não transforma a economia como um todo em algo que enfrenta problemas. Com o câmbio desvalorizado nos anos 1990, o desemprego caiu de mais de 4% em 1997 para 2,7% em meados de 1999; a partir daí, houve um aumento bem lento e gradual do desemprego com a valorização do câmbio, chegando a 4,6% no final de 2005. Porém, esse movimento freou em 2007, em que a taxa caiu para pouco menos de 2,5% no final do ano.
Os salários nominais na indústria aumentaram cerca de 75% de 2000 a 2014, e os índices de preço somente cerca de 28% no mesmo período. Como dito anteriormente, houve estagnação na produção, logo, o aumento salarial sem problemas sérios de desemprego foi possível graças ao ganho de produtividade. A produtividade norueguesa estava estagnada no início dos anos 1980, tendo em vista que nesse período houve certo protecionismo, já que a paridade com o dólar, que era cerca de 5,00 NOK há anos, mudou para quase 10,00 NOK no começo de 1985. A partir daí, houve uma valorização da coroa norueguesa, acompanhada de uma aceleração na produtividade – o aumento da concorrência externa força com que a indústria nacional se aprimore mais para sobreviver.
Importante ressaltar que o governo norueguês, adepto do Estado de bem-estar social, realmente gasta bastante dentro do produto agregado da economia. Porém, as contas públicas são relativamente responsáveis: o governo gasta aquilo que possui. Boa parte da receita do governo tem como origem a renda do petróleo, e o gasto têm como base isso, e não endividamento. O país apresenta constantes superávits nas contas públicas, mesmo com esse tipo de política fiscal; mesmo com o Estado de bem-estar social, ainda sobram recursos, e isso é fundamental para que tal sistema socioeconômico não imploda. A dívida pública em relação ao PIB não ultrapassou os 60% nos últimos 24 anos, e pouco depois da crise, que evidenciou um aumento da dívida, a mesma já diminuiu e gira em torno de 29%, muito diferente dos endividados países da Europa Ocidental e Meridional, que apresentam dívidas crescentes e que se aproximam de uma média de 100%. Pouco antes da crise, mesmo com o Estado de bem-estar social, a Noruega apresentava superávits de cerca de 18% do PIB, e um ambiente regulatório não muito intrusivo e que facilita os negócios, sendo considerada a nona entre as economias mundiais menos atravancadas e burocratizadas em 2014.
A preocupação deve girar em torno do fato de que o petróleo é um recurso finito. Na Noruega, a produção já vem declinando. É fundamental que durante esse processo de queda da produção da commodity a economia possa realocar novamente os recursos da economia para outros mercados. Para tal, a flexibilização da economia torna-se necessária. O atual modelo socioeconômico do país dificilmente sobreviveria sem a renda atual e acumulada do petróleo. Portanto, no longo prazo, para o sustento da própria economia, seria de bom grado uma redução gradual da participação estatal no âmbito econômico, preparando a economia para um ambiente ainda mais globalizado e competitivo. Dessa forma, com a queda da renda do petróleo, a indústria norueguesa estaria mais preparada para enfrentar o mercado internacional, principalmente se não precisar mais arcar com um pesado Estado de bem-estar social, que será cada vez mais caro sem o petróleo.
A indústria em específico e a economia como um todo
O que se pode concluir, portanto, é que valorizações cambiais podem sim pressionar a indústria de um país, mesmo se tenham como origem exportação de recursos naturais. Entretanto, esse cenário não é necessariamente ruim, caso os recursos da economia sejam realocados, como houve na economia canadense, ou então a própria manutenção de indicadores socioeconômicos mesmo com a valorização cambial e a estagnação da indústria, como no caso norueguês.
A indústria de um país não pode se tornar uma finalidade. Os setores da economia são meios, e não fins em si mesmos. A finalidade da economia é, afinal, a produção e distribuição de bens e serviços pela e para a sociedade. Esse é o objetivo. Se a indústria consegue agregar a esse processo, ótimo; se a agricultura de um país possui determinadas vantagens comparativas, é algo benéfico. O problema seria a decadência do produto da economia, o desemprego alto e constante, a má qualidade de vida da população, e não quedas específicas na indústria, na agricultura ou no setor de serviços. Quedas em um setor específico, se acompanhadas de aumentos minimamente proporcionais ou ainda maiores em outros setores representam um avanço econômico, e não um retrocesso.
Isso também não significa que todo um setor deva ser sucateado. Por isso, é fundamental, ao mesmo tempo em que se aumente a competição com o mercado externo, que o mercado interno receba a devida atenção, mas sem proteção. A indústria brasileira, por exemplo, sofre com impostos em cascata, o que é ainda pior para o setor, pois conforme vai agregando valor ao produto, de quebra acaba por “agregar impostos” também, encarecendo o processo. Além disso, ela paga mais impostos proporcionalmente do que outros setores. A Fiesp já destacou que a indústria arca com mais impostos em relação ao PIB do setor. Eles representam mais da metade do PIB da indústria, sendo praticamente o dobro do que acontece noutros setores. Além disso, analisando friamente, a indústria contribui mais para a arrecadação de impostos para o governo do que para o PIB do país. A indústria de transformação, em 2011, segundo o IBPT, respondeu por 14,6% do PIB, mas por 33,9% dos impostos. É um tratamento injusto dado ao setor, que sai prejudicado perante o mercado externo e até mesmo em relação aos outros setores da própria economia brasileira.
No que diz respeito à exploração do petróleo no Brasil e suas consequências socioeconômicas, se trata de um tema que desperta emoções nas pessoas, pois, como os próprios nacionalistas afirmam, “o petróleo é nosso!”, e se trata de uma commodity extremamente “estratégica”. Os Estados Unidos, certamente, consideram o petróleo muito mais importante e estratégico do que o Brasil. Reflexo disso é a política externa americana, que constantemente se relaciona intensamente com países petroleiros, como Irã, Iraque e Kuwait. Todavia, ao passo que lá a exploração de petróleo praticamente sempre foi delegada ao setor privado, já que os Estados Unidos, por sua tradição capitalista, sabem que o setor privado é mais eficiente que o setor público e, dado que o petróleo é de suma importância ao país, nada surpreendente a exploração desse recurso natural ser delegada ao setor privado. Tudo bem que a ExxonMobil se destaca por seu market share nesse ramo dentro da economia americana, com 1/3 entre as doze maiores, mas o país possui mais de uma dúzia de empresas de faturamento bilionário no setor.
No Brasil, o Estado sempre interveio bastante (não somente) nesse setor. Em 1936, até mesmo o escritor Monteiro Lobato fazia oposição ao governo, com seu livro O Escândalo do Petróleo, em que acusava o governo de não perfurar e não deixar que (o setor privado) perfure. Sofreu censura do Governo Vargas, que proibiu a venda do livro, e lançou um livro infantil logo em seguida, O Poço do Visconde, mas com a mesma temática, para tentar driblar a censura governamental. Não obteve sucesso, sendo até mesmo preso em 1941.
Em 1938, houve a criação do Conselho Nacional do Petróleo (CNP), que considerava todas as jazidas minerais em território brasileiro, até mesmo as que nem foram sequer descobertas até aquela data, como pertencentes à União. Após anos de debates, em 1953, Getúlio Vargas sancionou a Lei nº 2004, que criou a Petrobrás e instituiu o monopólio do Estado sobre exploração, refino e transporte do petróleo no país. Isso seria parcialmente revogado em 1997, durante o primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso, com a Lei nº 9.478, que permitiu que pelo menos a concessão para o setor privado dessas práticas fosse autorizada. Ainda se trata de um mercado extremamente regulamentado e atrelado legalmente à Petrobrás, principalmente no que foi verificado no leilão do campo de Libra e com a criação da Pré-Sal Petróleo S.A. (PPSA), também conhecida como Petrosal, responsável pela gestão de contratos das concessões, mas já é uma situação mais positiva.
A permissão da exploração do petróleo por parte das empresas estrangeiras não se trata de “entreguismo”. Se trata da autorização para que empresas do mundo todo possam vir para o Brasil, investir, gerar empregos, renda e infraestrutura. As mesmas remetem lucros para o exterior, só que ao mesmo tempo realizam todas essas ações que melhoram e muito a economia de um país, e ainda por cima dentro de um ambiente mais livre economicamente – até porque um monopólio estatal ainda é um monopólio. Além disso, o investimento externo não surge do nada, e muito menos cai do céu sem motivos, aleatoriamente.
Quando um país possui potencial para investir em mercados lucrativos mas os investidores dali não investem, não é porque não querem. Querer querem, mas não basta apenas querer, é preciso ter capital para investir. Dada a escassez do capital, que precisa ser acumulado constantemente, realizar investimentos a partir do zero é muito mais difícil. E é nesse ponto em que os investidores estrangeiros entram em ação, aproveitando essa oportunidade de utilizarem seu próprio capital para preencher essa “brecha”. Dessa forma, os países em desenvolvimento se aproveitarão de capital mais moderno e que não estava disponível para os países que desenvolveram antes; ao invés de todos partirem igualmente do zero, aqueles que se desenvolverem depois terão um auxílio externo que os países que lideraram a Revolução Industrial, por exemplo, não tiveram. A não ser, claro, que o governo do país rompa com esse processo.
E o setor petrolífero, como um monopólio estatal, sofre das mesmas consequências de ineficiências que um monopólio privado, exceto pelo fato de, por questões sociais e principalmente políticas, haver uma pressão por preços baixos e subsidiados, ao invés de altos. O petróleo, sob esse sistema, é tão “nosso” quanto eram os minérios, antes da privatização da Vale, a telefonia, antes da privatização da Telebrás, a siderurgia, antes da privatização da Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), e a produção de aviões, antes da privatização da Embraer. Antes das privatizações, essas empresas via de regra davam prejuízo aos cofres públicos, e às vezes lucros bem modestos se comparados com os atuais. Após as privatizações, a produção das empresas aumentou drasticamente, assim como a qualidade dos serviços realizados. As empresas, hoje, objetivando a maximização do lucro, pagam muito mais em imposto de renda ao governo do que pagavam de dividendos enquanto estatais, e o governo melhorou suas contas com o auxílio do dinheiro que entrou por meio das vendas das empresas. No que diz respeito ao emprego, houve algumas demissões durante o processo da (necessária) reestruturação. Mas nos dias atuais, com o crescimento dessas empresas, muito mais postos de empregos (bem mais produtivos) já foram criados se comparados com o patamar de antes das privatizações – a Vale dobrou os postos em poucos anos. Inegável o avanço socioeconômico dessas medidas.
Conclusão
O Brasil pode se beneficiar muito com a produção e exportação de petróleo. Mas só a exploração de petróleo não é suficiente para resolver os problemas do Brasil, pois essa exploração precisa ocorrer em um sistema com maior concorrência para maximizar os ganhos socioeconômicos. Há, também, o fato de novas jazidas e novos meios de produção para concorrer com o pré-sal e a exploração de petróleo em águas profundas. Os Estados Unidos, com avanços na extração do petróleo em terra firme no meio das rochas de xisto, está buscando a autossuficiência, algo que pode ocorrer por volta de 2035, caso as previsões dos analistas sobre as reservas estejam corretas. Em 2005 o país importava 60% do combustível consumido. Em 2013, o valor já havia caído para 36%, e as projeções indicam 25% já em 2016. As exportações da Petrobras ao mercado americano caíram 60% entre 2011 a 2013.
Dessa forma, caso aumente a produção de petróleo, há a necessidade de que a economia brasileira tenha a possibilidade de ter condições de enfrentar uma realocação de capital na situação de alterações em sua estrutura, o que provavelmente significaria uma gradual redução do peso da indústria e um aumento do peso do setor de serviços e da extração de recursos naturais. Para tanto, uma economia burocratizada e altamente taxada não é o caminho a ser seguido.
POR RON PAUL
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